Ігор Дебенко: Система влади в Україні потребує змін

В інтерв’ю для газети «Галичина» політолог, кандидат політичних наук, депутат обласної ради Ігор Дебенко наголосив, що чинна система влади в Україні майже приречена на породження постійних політичних криз та потрясінь, звернув увагу на те, що має існувати логічно вибудувана система стримувань і противаг між гілками влади й чітке розуміння функціональних повноважень, а також пояснив, чому запровадження децентралізації є цілком обррунтованим кроком, який відповідає західному досвіду.

- Нині чимало політологів та експертів говорять про дуалізм у владі, протистояння між Президентом, прем’єром і парламентом, мовляв, вони нагадують Лебедя, Щуку і Рака з байки Л. Глібова. Якою є ваша оцінка системи влади в Україні? Наскільки вона збалансована і чи потрібно в ній щось змінювати?

— Дуже складно вести мову про збалансованість системи влади за відсутності грунтовно вибудуваної системи стримувань і противаг між гілками влади, а також єдиних для всіх політиків правил гри. і в цьому аспекті ситуація, яку нині спостерігає українське суспільство, не є новою ані за своєю сутністю, ані за характером перебігу. Дуалізм повноважень, про який ви згадали, перманентне перетягування канатів та взаємопоборювання властиві тією чи іншою мірою українській політиці, за окремими винятками, протягом усіх років державної незалежності. Чинна парламентсько-президентська форма правління за відсутності чіткого і недвозначного розмежування ролі, функцій та повноважень Президента і прем’єра ці тертя, помножені на особисті амбіції кожного, лише посилює. Якщо ж до цього додати ще й парламент, сформований на коаліційних засадах, дві найбільші фракції якого зорієнтовані персонально або на Президента, або ж на надалі чинного прем’єра, то система, в умовах відсутності видимих результатів діяльності, безкінечного пошуку винних, майже приречена на породження постійних політичних криз та потрясінь. Саме це ми нині і спостерігаємо. Якщо ж перефразувати байку Глібова, то маємо Президента, котрий ніяк не може сповна розправити крила, прем’єра, якого і з водойми не витягнеш, і на дно наразі не відправиш, а також парламентську коаліцію, що приречено змушена балансувати між обома, причому всі троє усвідомлюють подальшу неспроможність такої конструкції та її незворотну смерть, однак у муках все ще прагнуть зайняти найкращі позиції для подальшого старту з якнайменшими електоральними втратами. А оскільки віз і нині там, найбільше страждає суспільство, яке на собі відчуває весь тягар життя по-новому.   

- Існує думка, що Президент, наступаючи на п’яти прем’єру, призначає голів ОДА. Які маєте міркування з цього приводу?
— Це знову ж таки обумовлено неврегульованістю та конституційно закріпленою амбівалентністю виконавчої вертикалі влади в Україні. Відповідно до Основного Закону Президент як глава держави, гарант державного суверенітету та територіальної цілісності мав би відповідати передусім за оборону та міжнародні відносини. Прем’єр, своєю чергою, керуючи Кабінетом Міністрів, мав би очолювати систему органів виконавчої влади. Втім, та ж таки 118-та стаття Конституції покладає повноваження призначення голів місцевих адміністрацій, себто представників виконавчої вертикалі на місцях, на Президента. і хоча таке призначення номінально відбувається за поданням Кабміну, практика часто засвідчує протилежне. Невипадково часто-густо новопризначені голови адміністрацій навіть публічно визнають, що вони члени команди Президента, хоча працювати з ними покликаний передусім саме прем’єр.  

- Чи можливо, на вашу думку, врегулювати відносини між Президентом, прем’єром і парламентом у рамках чинного законодавства?
— Можливо, якщо, наприклад, Президент і прем’єр представлятимуть одну й ту саму політичну силу, яка, своєю чергою, матиме переважну частину мандатів у парламенті. Тому ж таки Януковичу при «ручному» і позбавленому президентських амбіцій Азарову це значною мірою вдавалося. Втім, до чого така система координат призводить і чим загрожує суспільству, українська нація, на жаль, уже мала можливість пересвідчитисяѕ Повторю: має існувати логічно вибудувана система стримувань і противаг між гілками влади й чітке розуміння того, яка інституція яку гілку влади представляє та якими виключними функціональними повноваженнями володіє. Зрозуміло, що чинна система влади в нашій країні потребує змін та законодавчого врегулювання. Однак реалізовувати це необхідно виходячи з первинного розуміння, що ми беремо за основу — парламент чи інститут Президента.

- Деякі політики звернули увагу на те, що запропоновані Президентом зміни до Конституції України значно розширюють його повноваження, а це, схоже, ще більше посилить тертя між гілками влади. Прокоментуйте.
— Вочевидь, передовсім натякаєте на інститут префектів, впровадження яких передбачено запропонованими змінами до Основного Закону. Річ у тім, що якщо ми ведемо мову і справді прагнемо здійснити децентралізацію, розбудувати сильне та самодостатнє місцеве самоврядування, то ліквідація місцевих державних адміністрацій, утворення виконкомів на базі місцевих рад, закладення фінансових передумов для успішного розвитку громад шляхом залишення на місцях переважної частини податків і зборів, а також наділення громад реальними, дієвими повноваженнями є цілком логічними. Як і впровадження інституту префектів, які підпорядковувалися б Президенту та здійснювали наглядову функцію за дотриманням законності органами місцевого самоврядування. 

Втім, цей нагляд не може суміщатись із управлінськими повноваженнями — префекти не мали б перебирати на себе виконавчу владу. А саме це частково запропоновано поряд із правом Президента не лише зупинити дію будь-якого акта, прийнятого органом місцевого самоврядування з одночасним зверненням до суду, а й призначити у виняткових обставинах тимчасового державного уповноваженого, який організовуватиме діяльність місцевого самоврядування. 

Отож запровадження децентралізації є цілком обррунтованим кроком, який відповідає західному досвіду, однак потребує наділення місцевих громад реальними повноваженнями й відмову центральних органів виконавчої влади від спокуси надалі тримати ситуацію на місцях у ручному режимі. За протилежних обставин ризикуємо одержати лише ще одну зміну декорацій за ширмою чергового перетягування владних канатів.

- Якою є ваша думка щодо можливого запозичення Україною іноземних схем чіткого розподілу владних повноважень?
— Досвід інших країн сповнений прикладами як успішного, так і не дуже функціонування різноманітних форм правління та конфігурацій організації і розподілу владних повноважень. У цьому разі слід значною мірою зважати на історичні традиції, ті ж таки ментальні передумови, які властиві тому чи іншому народу. Окрім того, необхідно чітко визначитись, яку форму правління ми беремо за основу, про що, зрештою, вже вели мову. Власне, від цього і відштовхуватися, наповнюючи владні інституції повноваженнями, розмежовуючи сфери їх компетенції й, відповідно, відповідальності, та у такий спосіб вибудовуючи систему стримувань і противаг. В українських реаліях, в умовах перманентних потрясінь більш життєздатною могла б бути система правління, зорієнтована на президента, який взяв би на себе усю повноту відповідальності, за умови сильного, самодостатнього парламенту і справді незалежної від перших двох судової гілки влади, що відігравала б роль стримувального фактора від спокуси узурпації влади. Разом з тим особисто я є більшим прихильником чинної парламентсько-президентської форми правління, однак вона може бути ефективною лише за умови чіткого розмежування повноважень і компетенції Президента і прем’єр-міністра, а не їх постійної конкуренції в боротьбі за сфери впливу і ресурси, що спостерігаємо нині.

Коментар правника

Юрій Микитин, кандидат юридичних наук, доцент, заступник директора Юридичного інституту ПНУ  ім. В. Стефаника:

— Стаття 6 Конституції України передбачає, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. В ідеалі кожна із гілок влади має бути самостійною щодо іншої і у своїй діяльності керуватися нормами передовсім Основного Закону задля виконання головного обов’язку держави — утвердження і забезпечення прав і свобод людини.
У контексті питання дуалізму державної влади необхідно говорити про два аспекти, два рівні: 1) перманентний конфлікт інтересів законодавчої влади, представленої Верховною Радою України, і виконавчої, яку репрезентує Кабінет Міністрів України; 2) розподіл владного впливу між Президентом України і Кабінетом Міністрів України. 
Конституційне переформатування повноважень Верховної Ради, Президента і Кабінету Міністрів відбувалося у 2004-му, 2010-му і 2014 роках. Перетворення президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президентську в 2004-му ще більше загострило протистояння у відносинах законодавчої і виконавчої гілок влади, збільшивши повноваження ради й уряду, суттєво зменшивши роль інституту Президента. Характерно, що цю реформу в 2010 році Конституційний Суд України визнав неконституційною і норми Основного Закону було повернуто до первинного стану 1996 року. Таке рішення було фактично політичним, а не правовим. У 2014-му відновлено окремі положення Конституції України до стану 2004 року, на яких тепер організована державна влада.
Нині актуальнішим видається дуалізм влади в контексті відносин між Президентом і Кабінетом Міністрів. Президент України розглядається як глава держави, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Формально він не належить до жодної гілки влади. Спрямованість його функцій мала б носити насамперед зовнішній характер. Також він виступає своєрідним безпековим фактором внутрішньої стабільності.
Проте норми Конституції України передбачають, що Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом. Нинішні повноваження Президента мають суттєвий вплив на уряд. Мова йде про внесення подання про призначення прем’єр-міністра України (хоч і на основі пропозиції коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді), формування силового блоку, а також можливість зупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів їхньої невідповідності Конституції.
Крім цього, як Президент, так і Кабінет Міністрів мають право видавати підзаконні нормативно-правові акти, які є однаковими за рівнем юридичної сили, обов’язковими до виконання, але є непоодинокі випадки, коли їхній зміст суперечить один одному.
Президент має суттєвий вплив на формування виконавчої влади на місцевому рівні, оскільки голів місцевих державних адміністрацій призначає на посаду Президент України за поданням Кабінету Міністрів України на термін повноважень Президента України.
Схоже, нинішня конституційна модель може бути життєздатною, якщо політична кон’юнктура, бажання максимального владного впливу не будуть основою для маніпулювання конституційними нормами.

Газета "Галичина"
Також не варто забувати про потребу створення умов для функціонування справді незалежної судової гілки влади, над якою увесь час намагаються встановити контроль Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів, використовуючи адміністративні, організаційні, фінансові важелі впливу.