Батогом чи пряником? або Як об’єднуватимуть громади
У 2014 році децентралізація влади була чи не найбільш згадуваною реформою в заявах посадовців усіх рівнів. Зміни мали торкнутися адміністративно-територіального устрою та передачі повноважень і ресурсів на місця. Активізувати реформу має Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який на початку березня підписав Президент Петро Порошенко.
Курс на об’єднання
Основним завданням закону було врегулювання відносин, що виникають при об’єднанні територіальних громад сіл, селищ та міст. Як повідомив директор Центру підвищення кваліфікації державних службовців Богдан Волошинський, суб’єктами об’єднання територіальних громад є суміжні території міст, селищ та сіл. При об’єднанні громад не можна переходити межу областей, тобто село на Прикарпатті не зможе об’єднатись із селом на Львівщині, незважаючи на те, що вони є сусідами. Допускається об’єднання сіл, які розташовані в різних районах, але мають спільну межу. Щоправда, у цьому разі такі ініціативи має затвердити Верховна Рада України. Якщо адміністративним центром об’єднаної громади оберуть місто, то вона вважатиметься міською, якщо селище — селищною, якщо село — сільською. Закон передбачає, що при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання громад будуть враховувати історичні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади.
Адміністративним центром об’єднаної територіальної громади буде визначено той населений пункт, який має найбільш розвинуту інфраструктуру і який, як правило, розташований найближче до географічного центру об’єднаної територіальної громади. При цьому відстань від адміністративного центру до найвіддаленішого населеного пункту не має перевищувати 20 км (в окремих випадках дозволяється 25 км). Разом з тим закон декларує, що доступність та якість публічних послуг в об’єднаній громаді не має бути гіршою, ніж до об’єднання. Законодавець встановлює певні параметри до укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, які вимагають створення так званого «перспективного плану». Прийняття такого документа дозволить провести укрупнення не заради самого процесу, а щоб вивести нову територіальну одиницю на вищий рівень. Передусім йдеться про соціально-економічний розвиток території, який би дозволяв громаді бути більш самодостатньою. Не секрет, що більшість дрібних громад в Україні і на Прикарпатті є дотаційними.
Обіцяють гроші
Хто ж має право ініціювати об’єднання громад? Закон передбачає, що такою ініціативою наділені сільські, селищні та міські голови, не менше третини депутатів загального складу місцевої ради, члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи, а також органи самоорганізації населення відповідної території за умови, що вони представляють інтереси не менше третини членів територіальної громади.
Держава готова підтримати територіальні громади, які погодяться на добровільне об’єднання. Зокрема, об’єднаним громадам обіцяють надавати субвенції на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади. Однак найбільш вагомим «пряником» буде надання бюджетної автономії об’єднаним територіальним громадам. Зокрема, такі громади самостійно формуватимуть бюджети, самостійно визначатимуть банки, в яких вони будуть обслуговуватися, скоротяться терміни виконання платіжних доручень у казначейській службі, а також буде спрощено процедуру надання місцевих гарантій для здійснення запозичень від міжнародних фінансових організацій. Також об’єднані громади зможуть отримувати прямо з центрального бюджету освітні та медичні субвенції.
Неоднозначні реакції
Перспективний план формування територій громад має напрацювати облдержадміністрація згідно з відповідною методикою, яку розробить Кабмін. На сьогодні такої методики ще не оприлюднено. Щоправда, як стало відомо кореспонденту «Галичини», відповідні консультації в районах вже тривають. Як розповів у неофіційній розмові один із посадовців Косівського району, більшість сільських голів на Косівщині вже погодились на об’єднання. Оптимістично оцінив таку перспективу і голова Калуської районної ради Василь Дзундза. За його словами, ініціатива колишнього міського голови, а нині народного депутата ігоря Насалика виявилась правильною, і Калуський район є найбільш підготовлений до таких процесів. За його словами, на Калущині можна створити п’ять об’єднаних громад.
Щоправда, далеко не всюди заклики до об’єднання можуть знайти підтримку. Наприклад, заступник голови Самбірської районної ради Віталій Кімак вважає, що лише 5% сільських голів у цьому районі на Львівщині готові до об’єднання громад. Експерти побоюються, що саме управлінці місцевих рад можуть стати головним «гальмом» реформи, адже вони вже багато років обіймають свої посади, які можуть втратити.
Сільських голів замінить староста
У законі з’явилась ще одна посадова особа місцевого самоврядування — староста. Передбачено, що старосту обиратимуть на термін повноважень місцевої ради в усіх населених пунктах об’єднаної громади, за винятком адміністративних центрів. Щоправда, механізм обрання старости наразі законодавчо не врегульовано. Старосту зможуть обирати як на місцевих виборах, так і в місцевих радах. Головні функції старост такі: представництво інтересів жителів села чи селища у виконавчих органах місцевої ради; сприяння жителям села чи селища у підготовці документів, які подають до органу місцевого самоврядування; участь у розробці бюджету; напрацювання пропозицій з питань діяльності на відповідній території. Крім того, староста за посадою буде членом виконкому відповідної місцевої ради.
Кількість громад різко зменшиться
На сьогодні на Івано-Франківщині працює 477 сільських рад. В середньому одна громада — це 1 648 жителів. При цьому вважається, що громада може бути ефективною, якщо у ній проживає не менше 9 тис. мешканців. Фактично це означає, що кількість сільських громад в області зменшиться щонайменше вп’ятеро. Як зазначив директор інституту гуманітарної підготовки та управління Дмитро Дзвінчук, можуть об’єднатися і три села, а може бути і десять. Багато залежатиме від того, чи зможе об’єднана громада забезпечити всі необхідні послуги, а саме: мати лікарню, пожежну частину, приміщення для казначейства та інших обов’язкових структур. У деяких районах такі функції зможе підтримувати лише районний центр.
До цього на Прикарпатті спостерігалась цілком інша тенденція. З 1990 року в області розукрупнили 115 сільських громад. Найбільшою є Космацька сільська рада на Косівщині (понад шість тисяч жителів), а найменшою Посіцька сільська рада Тисменицького району (84 жителі). Зазначимо, що остання є найменшою не лише в області, а й в Україні.
Справи кепські
На Івано-Франківщині 90% сільських громад — дотаційні. Є такі громади, які не заробляють навіть 10% на своє утримання. Це вже призвело до того, що в деяких сільрадах є затримки з виплатою заробітної плати. Процес об’єднання громад не має до цього прямого стосунку, але це зайвий раз доводить, що така економічна модель вже вичерпала себе. Як заявив заступник голови обласної ради Остап Дзеса, «не потрібно ховати голову в пісок, треба терміново відпускати працівників таких сільських рад у безстрокові відпустки або думати, як вирішити фінансові проблеми таких сільських рад».
Школи дорожчі, ніж університети
Не менш складною є проблема малокомплектних шкіл у селах. Згідно з формульним розрахунком Міністерства фінансів, вартість утримання одного учня в загальноосвітньому навчальному закладі в 2015 році встановлено на рівні 8,9 тис. гривень. На Прикарпатті є чимало навчальних закладів, які у рази перевищують цей норматив. Приміром, у Воронівській ЗШ I-II ступенів Городенківського району видатки на одного учня становлять 41 тис. гривень, у Петрилівському НВК Тлумацького району — 39,3 тис. гривень. Для порівняння: вартість навчання у Київському національному університеті ім. Т. Шевченка на спеціальності «міжнародні відносини» коштує в цьому році 35 тис. гривень.
В освітній сфері області є ще одна серйозна проблема — посадових окладів є набагато менше, ніж учителів, тому 54,3% педагогів працюють з неповним тижневим навантаженням. Рано чи пізно владі доведеться розв’язувати ці проблеми.
Мало часу
Як повідомив заступник голови облдержадміністрації Руслан Панасюк, об’єднання громад відбуватиметься в два етапи. На першому протягом місяця має бути сформовано перспективний план об’єднання територіальних громад. На другому етапі відбуватиметься, власне, об’єднання, яке через тривалість процедур розтягнеться на термін від двох до шести місяців. Однак безкінечно цей процес тривати не може. Річ у тому, що 25 жовтня цього року мають відбутися місцеві вибори. В тому числі це стосуватиметься об’єднаних громад, де обиратимуть міського, селищного чи сільського голову, який буде спільним для всіх населених пунктів, що увійдуть в укрупнені громади. У влади залишилось дуже мало часу, щоб підготувати і безболісно провести реформу. В іншому разі зміни знову можуть розтягнутися на багато років.
* * *
Остап Дзеса, заступник голови обласної ради:
— По-перше, принцип добровільності — це той підводний камінь, який може нас вивести не туди, куди ми хочемо. Він повинен мати часові рамки. Якщо не буде часових рамок — зроблять це за нас. По-друге, я вже говорю як політик: має бути політична воля. Не повинні одні партії грати на цьому, а другі партії (провладні) захищатися. Якщо ми підемо таким шляхом, то, повірте, проблему цього року не вирішимо. Я буду ініціювати в обласній раді, між фракціями, щоб накласти політичний мораторій на таку обопільну критику. Особливо зважаючи на те, що 25 жовтня ми всі йдемо на вибори.
Богдан Волошинський, директор Центру підвищення кваліфікації державних службовців:
— Теперішня роздрібненість територіальних громад на нижчих щаблях адміністративно-територіальних одиниць ні для кого не секрет. Тому зрозуміло, що держава мала би сприяти підтримці об’єднаних територіальних громад. Надання такої державної підтримки гарантується законом. Нинішні громади вирішувати конкретні питання місцевого самоврядування під власну відповідальність і в межах власних ресурсів фактично неспроможні. Тому закон закладає правові можливості для формування спроможних або дієздатних (вживаються обидва терміни) територіальних громад.
Дмитро Дзвінчук, директор інституту гуманітарної підготовки та управління ІФНТУНГ:
— Ситуація, в якій ми опинилися, дуже складна. Нам пропонують організувати роботу, але правила гри будуть визначати по ходу самої роботи. Найбільшою нашою проблемою є якраз відсутність чіткої законодавчої та нормативно-правової бази, яка б дозволяла цю роботу здійснювати. Є спроба розв’язати це адміністративним шляхом. Які загрози ми в цьому бачимо? Об’єднання згори адміністративними засобами вимагатиме розробки заходів з подолання можливого спротиву, навчання лідерів місцевих громад, моніторингу прийнятих попередніх рішень. Ми бачимо еволюційний варіант рішення, ми пропонуємо пілотний проект об’єднання декількох громад у районах. Все буде залежати від того, як на місцях будуть вирішувати питання.
Галабала, громадський активіст, член партії «Воля»:
— Ми не врахували тієї загрози, що поки що це об’єднання є добровільним. До 1 червня уряд зобов’язав усі області подати перспективний план. Далі ці плани затверджуватимуть обласні ради. Справді, треба йти еволюційним шляхом. Але в певний момент уряд може зробити це об’єднання примусовим. Тому ми не можемо не подати перспективний план, адже тоді може бути біда. По-друге, офіс реформ, про який ми говоримо, буде фінансуватись до 5 вересня. Чому? Для того, щоб об’єднаній громаді своєчасно провести місцеві вибори, процес об’єднання потрібно провести до початку виборів, а саме: 5 вересня. і може статись так, що за місяць до 5 вересня Кабмін проведе примусове об’єднання громад. і тоді громади можуть бути об’єднані протягом мінімального терміну, який становить 62 дні. Тому виходимо з принципу, що об’єднання буде добровільним, але потрібно готуватися до гіршого.
